'Passende beoordeling' verplicht voor project met impact op natuurgebied

Een bouwheer of exploitant van een hinderlijke inrichting moet een 'passende beoordeling' opmaken wanneer zijn project of activiteit een betekenisvolle impact kan hebben op een speciale beschermingszone (SBZ). De Vlaamse overheid omschrijft zo'n 'passende beoordeling' als ?een mini-milieueffectbeoordeling toegespitst op de potentiële betekenisvolle effecten voor een speciale beschermingszone?.

Wannéér en hóe zo'n passende beoordeling nodig is, wordt nu toegelicht in een omzendbrief.

De omzendbrief beperkt zich tot de passende beoordeling bij stedenbouwkundige of milieugebonden vergunningsplichtige activiteiten. De passende beoordeling bij ruimtelijke uitvoeringsplannen, andere plannen en programma's komt niet aan bod; hoewel heel wat elementen ook voor die types van projecten relevant kunnen zijn.

Voor Europees beschermde habitats en soorten

Op aangeven van Europa legt het Natuurdecreet een passende beoordeling op bij planningsaanvragen, stedenbouwkundige aanvragen, verkavelingsaanvragen, milieuvergunningsaanvragen, hervergunningsaanvragen, natuurvergunningsaanvragen, landinrichtingsprojecten, enz. die een betekenisvolle aantasting kunnen veroorzaken van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone. De verplichting om een passende beoordeling op te maken is van toepassing op elke vergunningsaanvraag en op elk plan of programma dat op zich, of in combinatie met andere activiteiten, plannen of programma?s een betekenisvolle aantasting kan veroorzaken. Zelfs al bestaan die andere activiteiten, plannen of programma's nog maar op papier?

Als er voor het project of plan een milieueffectenrapport (mer) moet worden opgesteld, zal de passende beoordeling geïntegreerd worden in het project-mer of plan-mer. Moet er geen milieueffectenrapport opgesteld worden, dan moet de administratie die over de vergunningsaanvraag, het plan of project moet beslissen, toch in elk geval het advies van het Agentschap voor natuur en Bos (ANB) vragen.

De bevoegde overheid kan de activiteit, het plan of het programma in principe maar goedkeuren als uit de passende beoordeling blijkt dat er geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone zal plaatsvinden.
Zij kan ook toestemming verlenen als er geen betekenisvolle aantasting zal plaatsvinden mits bepaalde voorwaarden gerespecteerd worden.

Maar op die regel bestaat er een belangrijke uitzondering. Zelfs als er betekenisvolle effecten zullen zijn op een SBZ kan de overheid toch toestemming verlenen:

als er geen minder schadelijke oplossingen bestaan; én

als er dwingende redenen van openbaar belang meespelen. Dat kunnen overigens ook redenen van sociale of economische aard zijn.

Als er zich in de speciale beschermingszone prioritaire habitats of prioritaire soorten bevinden, worden alleen redenen aanvaard die te maken hebben met:

de menselijke gezondheid; - de openbare veiligheid; of

andere voor het milieu wezenlijk gunstige effecten.

Voor ándere 'dwingende redenen van openbaar belang' is de instemming van de Europese Commissie vereist.

In dat geval moeten er ook compenserende maatregelen genomen worden.

Tot daar het decretale kader.

Voor welke soorten en habitats?

Vlaanderen telt 44 Europees beschermde habitattypes en 107 Europees beschermde soorten. Bij die beschermde soorten zijn er 65 vogelsoorten, 38 andere diersoorten, en 4 plantensoorten. Ook bepaalde trekvogels-passanten vallen onder de Europese bescherming.

Om al die leefgebieden en soorten te kunnen beschermen, werden er in het Vlaamse Gewest 24 vogelrichtlijngebieden aangewezen, voor een gezamenlijke oppervlakte van 98.423 hectare, en 38 habitatrichtlijngebieden, die samen 104.888 hectare beslaan. Omdat er vaak overlapping is tussen beide gebiedstypes, beslaat het gezamenlijke Natura 2000-netwerk geen 203.311 hectare, maar (slechts) 166.187 hectare. Wat nog altijd overeenkomt met 12,3% van de volledige oppervlakte van het Vlaamse Gewest.

Op de Natura 2000-website vindt u een overzicht van de beschermde habitats en soorten per SBZ. Het overzicht moet nog aangevuld worden.
In bijlage bij de omzendbrief zit alvast een overzicht van de SBZ per gemeente. 239 van de 308 Vlaamse steden en gemeenten hebben een SBZ op hun grondgebied. U kunt de SBZ ook raadplegen via het Geopunt.

Als een bepaalde gemeente niet voorkomt op de lijst, betekent dat nog niet dat er in die gemeente nooit een passende beoordeling moet plaatsvinden. Een activiteit of project in één gemeente kan immers een impact hebben op de natuurlijke kenmerken van een SBZ in een naburige gemeente. Eventueel zelfs over de gewest- of landsgrenzen heen.

Menselijke activiteit blijft mogelijk

De omzendbrief benadrukt dat het niet de bedoeling is van een speciale beschermingszone ?om per definitie alle daarin vervatte gebieden tot reservaten om te vormen, waaruit dan alle menselijke activiteiten zouden worden gebannen?.

?Menselijke activiteiten blijven er wel degelijk mogelijk en zijn er dikwijls ook wenselijk, op voorwaarde dat het einddoel niet wordt geschaad, namelijk de handhaving of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de Europees te beschermen habitats of soorten?.

3 fazen

Het volledige passendebeoordelingstraject verloopt in 3 fazen.
Tijdens een voortoets wordt er uitgemaakt of een vergunningsplichtige activiteit of een vergunningsplichtig project - op zich, of in combinatie met andere activiteiten of projecten - een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een SBZ kán veroorzaken. Het Agentschap voor Natuur en Bos heeft daarvoor een online tool ontwikkeld. Momenteel houdt dat instrument alleen rekening met het ruimtebeslag en een eventuele eutrofiëring of verzuring via de lucht.
Maar het is de bedoeling om dit op termijn uit te breiden.

Als een betekenisvolle aantasting mogelijk is, moet er een eigenlijke passende beoordeling plaatsvinden.

Tot slot is er de beslissingsfase, waarin de overheid bij haar vergunningverlening rekening houdt met de resultaten van de passende beoordeling.

De omzendbrief bevat een schema, dat de initiatiefnemer en de vergunningverlenende overheid kunnen volgen tijdens de beoordelings- en besluitvormingsfase.

Voor élke vergunningsplichtige activiteit

Een passende beoordeling moet niet alleen plaatsvinden bij projecten die onderworpen zijn aan een stedenbouwkundige, verkavelings-, milieu- of milieuhervergunning, maar is ook verplicht bij andere activiteiten die onderworpen zijn aan een vergunning, machtiging of toestemming.

De omzendbrief somt enkele voorbeelden op van 'andere activiteiten' die aanleiding geven tot het opmaken van een passende beoordeling wanneer zij een betekenisvolle impact kunnen hebben op een SBZ:

uitreiken van een planologisch attest;

verlenen van een machtiging tot ontginning;

conformverklaring van een bodemsaneringsproject;

winnen van grondwater;

kappen van bomen;

wijzigen van het microreliëf van de bodem; of

bemesten.

Ook als een activiteit verboden is, maar de wetgeving in een mogelijkheid tot ontheffing voorziet, moet het aanvragen van zo'n ontheffing beschouwd worden als een vergunningsplichtige activiteit waarvoor misschien een passende beoordeling vereist is.

Aantasting van de natuurlijke kenmerken

De natuurlijke kenmerken van een SBZ worden volgens het Natuurdecreet gevormd door het geheel van biotische en abiotische elementen, samen met hun ruimtelijke en ecologische kenmerken en processen, die nodig zijn voor de instandhouding van de Europese habitats en soorten. Biotische elementen hebben een biologische oorsprong. Abiotische elementen niet. Het gaat dan bijvoorbeeld om de neerslag, de zuurtegraad, het reliëf, het zoutgehalte,?

Betekenisvolle aantasting

Om van een betekenisvolle aantasting te kunnen spreken, moet het vast staan dat de natuurlijke kenmerken van de SBZ 'meetbare en aantoonbare gevolgen' kúnnen ondergaan. Het bestaan van een risico op meetbare of aantoonbare aantasting volstaat al om een passende beoordeling op te leggen.

Bovendien moet er vergeleken worden met de situatie bij een gunstige staat van instandhouding. Daarvoor wordt er verwezen naar de instandhoudingsdoelstellingen (IHD's). Het geplande project of de geplande activiteit mag de realisatie van die IHD's niet in het gedrang brengen, en dit op het vlak van beoogde oppervlakte of beoogde oppervlakteuitbreiding, populatiegrootte of populatieuitbreiding, en kwaliteit of kwaliteitsverbetering.

Voor speciale beschermingszones waarvoor nog geen instandhoudingsdoelstellingen werden vastgesteld, moet de initiatiefnemer zelf een referentiesituatie vaststellen.

Blauwdruk voor een passende beoordeling

Hoewel de passende beoordeling een Europese verplichting is, heeft de Europese Commissie geen model van passende beoordeling opgesteld. Daarom heeft Vlaanderen dit zelf ingevuld.

De initiatiefnemer kan vrij beslissen welke structuur hij aan zijn passende beoordeling geeft, maar om hem op weg te helpen bevat de omzendbrief in bijlage een vrijblijvend model.
Bij mer-plichtige projecten of activiteiten primeren echter de mer-regels, en die zijn niet facultatief.

Tijdens het onderzoek moeten de directe, indirecte, secundaire en cumulatieve effecten onderzocht worden, en dit zowel op korte, als op middellange en lange termijn. Bovendien moet niet alleen de impact op de SBZ bekeken worden, maar ook de impact op de zoekzones. Dat zijn de bijkomende oppervlaktes die nodig zijn om tot een gunstige staat van instandhouding te komen.
De zoekzones zullen in een latere fase geïntegreerd worden in het voortoets-instrument van het ANB.

?Niet meer dan dat?

?De passende beoordeling moet alle gegevens bevatten - maar ook niet meer dan dat - om de overheden die over het voorgenomen project of de voorgenomen activiteit moeten adviseren of beslissen, toe te laten dat met volle kennis van zaken te doen?.

Met ?niet meer dan dat? wordt hier onder meer bedoeld dat de informatie die eerder werd ingezameld - bijvoorbeeld tijdens de fase van de voortoets - hergebruikt mag worden.

De initiatiefnemer moet zich baseren op de beste beschikbare wetenschappelijke kennis. Er wordt van hem echter niet verwacht dat hij zelf fundamenteel onderzoek gaat verrichten om de milieudruk op de staat van instandhouding van een soort of habitat te kennen.

Op zich, of in combinatie met

De passende beoordeling moet inzicht geven in de additionele verstoring door het geplande project of de geplande activiteit. De milieudruk en trends van andere bekende activiteiten, initiatieven, plannen of projecten moeten in de mate van het mogelijke mee in beeld gebracht worden.

Deze 'in combinatie'-bepaling is alleen van toepassing op plannen en projecten die werkelijk voorgesteld zijn. Dus op reeds voltooide plannen en projecten, en op plannen en projecten die al goedgekeurd zijn, maar nog niet voltooid of uitgevoerd zijn.

Objectief, correct en volledig

De overheid die moet beslissen over de vergunningsaanvraag, moet in de regel het advies vragen van het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB). Dat advies gaat in het bijzonder over de objectiviteit en de volledigheid van de passende beoordeling, en de correctheid van de conclusies.

Het ANB zelf zal concluderen met één van de volgende uitspraken:

?De passende beoordeling sluit uit dat er betekenisvolle negatieve effecten zullen optreden?;

?De passende beoordeling sluit niet uit dat er betekenisvolle negatieve effecten zullen optreden met name voor effectgroep X en Y?;

?De passende beoordeling toont aan dat er betekenisvolle negatieve effecten zullen optreden met name voor effectgroep X en Y?.

Bevat de passende beoordeling begeleidende maatregelen, dan zal het ANB een gemotiveerde appreciatie geven, zoals: ?De voorgestelde maatregel X wordt geldig/ongeldig ingebracht als een argument bij de conclusie dat er geen betekenisvolle negatieve effecten zullen optreden?.

Het ANB zal specifiëren dat haar conclusie tot stand gekomen is op basis van volledige informatie die op een correcte wijze benut werd, óf op basis van onvolledige informatie of informatie die op een niet-correcte wijze werd gebruikt.

Het ANB zal zijn advies tot slot afronden met een eindadvies over de te nemen vergunningsbeslissing.

Naast zijn adviserende rol kan het ANB nog andere rollen opnemen in dit proces. Het agentschap kan op vraag van de initiatiefnemer toelichting verstrekken bij de voortoets. Het kan de vergunningverlener advies geven als die vermoedt dat er een passende beoordeling moest opgemaakt worden, maar dat niet gebeurd is. Enz.

Dwingende redenen van openbaar belang

Er bestaat tot slot een uitzonderingsprocedure voor projecten die omwille van een dwingende reden van groot openbaar belang gerealiseerd móeten worden. Zelfs al heeft het project in kwestie een negatieve impact op de natuurlijke kenmerken van een SBZ en kan die negatieve impact niet weggewerkt worden.

De omzendbrief raadt de overheden en andere initiatiefnemers in dat geval aan ?om met het ANB contact op te nemen voor overleg en inschatting van de zaak??

Bron: Omzendbrief/LNE/2015/1 van 20 februari 2015 betreffende de toepassing van de op grond van artikel 36ter, §3 en §4, van het Natuurdecreet opgelegde beoordeling van vergunningsaanvragen betreffende projecten of activiteiten met mogelijk betekenisvolle effecten voor speciale beschermingszones, BS 27 februari 2015.